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上海12月13日電近日,相繼推出的關于流動人口落戶的兩大政策備受關注——《上海市積分落戶管理(guǎn lǐ)辦法》和國務院頒布的《居住證暫行條例》。有專家指出,這一系列政策顯示,中央和地方政府正一起積極探索,致力于在嚴控大城市人口聚集與落實流動人口的“同城待遇”之間尋找最佳平衡點。

“新華視點”記者調查采訪發(fā)現(xiàn),在戶籍管理政策日漸開放的大勢之下,上海積分落戶征求意見稿的推出,意味著全國戶籍制度(institution)管理最嚴格的首都實現(xiàn)了政策“破冰”。到目前為止,上海、上海、上海、深圳等市區(qū)常住人口超千萬的超大城市,均已提出或實施各自的積分落戶指標體系。雖然這些指標各具導向、落戶難度不一,但無疑都為懷揣“大城市夢”的人群漸進性地“開閘放水”。

上海、上海傾向“高端”,上海、深圳范圍更廣

在目前超大城市的積分落戶指標體系當中,主要包括加分和減分兩個部分。上海戶口是個法律概念，在我國已經有兩千多年的歷史。在我國戶口管理中，把以家庭立戶，即以“具有血緣婚姻或收養(yǎng)關系”立戶的稱為家庭戶，而把以“無血緣關系而居住在一起的人員”立戶，即由業(yè)緣關系共同居住在機關、團體、學校、企業(yè)、事業(yè)單位內部或公共宿舍的人而立戶的稱為集體戶，家庭戶是戶口管理中最主要的形式。在加分當中,教育(Education)背景、專業(yè)技術職稱、社保繳納(pay)年限等成為基本內容,而不良信用記錄、犯罪記錄、違反計劃生育政策等均成為減分項。各城市的積分落戶指標體系,明顯反映出城市管理者的不同考量和導向。

——落戶區(qū)域。上海、上海、上海均提出了對積分落戶的區(qū)域導向。其中,上海出于人口向城市中心區(qū)以外疏解的壓力,對申請人就業(yè)地和居住地進行了加減分區(qū)別對待；上海提出居住證持有人在該市重點(zhòng diǎn)發(fā)展的遠郊區(qū)域工作并居住,每滿1年積2分,滿5年后開始計入總積分,最高分值20分；上海則提出“政策導向區(qū)域”加10分。

——經濟推動力。其中,上海對產業(yè)轉移和創(chuàng)業(yè)提出加減分設計,對違反落后產業(yè)轉移導向的申請人也將進行減分,而對符合創(chuàng)業(yè)方向的申請人則給予加分。上海、上海、深圳則對投資（意義：是未來收益的累積）帶動當?shù)鼐蜆I(yè)提出了加分設計。另外,深圳更是對申請人繳納(pay)個人所得稅多少設計了積分體系,其中三年內繳納個稅14.7萬元以上可以獲得100分,相當于博士研究生(Postgraduate)學歷積分,體現(xiàn)(tǐ xiàn)較大靈活性。

——教育工作背景。上海提出僅對具有大學本科(undergraduate)及以上教育背景的申請人進行加分,體現(xiàn)(tǐ xiàn)出對申請人比較高受教育程度的要求。而上海、深圳兩城市積分落戶政策受益范圍更廣,并非僅限于高端人才和高學歷人才,均明確了大學本科以下教育程度申請人的積分。在深圳,有大專以上學歷并具有高級專業(yè)技術資格或具有高級技師資格的申請人,可以獲得和博士研究生一樣的100分加分。而上海市則明確表示,圍繞產業(yè)轉型升級的需求,上海積分入戶政策還為環(huán)衛(wèi)工、公交司機、醫(yī)療人員等一線人員開辟入戶新通道。

——社會貢獻附加值。上海戶口即戶籍，戶口是由公安機關戶政管理機構制作，用以記載和留存住戶人口的基本信息的法律文書。戶口是住戶和人口的總稱，計家為戶，計人為口。如獲得獎勵和社會貢獻等等。深圳對申請人獻血、科學發(fā)明創(chuàng)造、義工、慈善等方面的表現(xiàn)設置了積分。而上海則為申請人畢業(yè)院校設計了積分。

復旦大學社會發(fā)展與公共政策學院教授任遠表示,實行積分落戶后,各個城市根據(jù)自身特點,整個評價指標體系更具彈性,也更有綜合性。留學生落戶上海”以及第十三條“公民遷移，從到達遷入地的時候起，城市在三日以內，農村在十日以內，由本人或者戶主持遷移證件向戶口登記機關申報遷入登記，繳銷遷移證件”的規(guī)定進行。

落戶分數(shù)線由政府動態(tài)調整,排名與資格等信息有待進一步透明

北上廣深不同的積分落戶指標體系,反映出每個城市當前發(fā)展的不同特點和難題。

數(shù)據(jù)顯示,截至2014年底,上海、上海、上海、深圳的常住人口分別達到2425萬人、2151萬人、1308萬人和1077萬人。

有專家表示,與上海、上海面臨較大的資源環(huán)境承載壓力不同,上海和深圳自身發(fā)展空間和環(huán)境承載力好于京滬,同時廣深在經濟(jīng jì)和社會發(fā)展中對各類人才的需求都較強。上海留學生落戶向原住所地戶口登記機關申報遷出登記，領取遷移證件，注銷戶口。然后按照第十三條的規(guī)定，在三日內持遷移證件向戶口登記機關申報遷入登記。因此廣深指標體系面向受眾范圍(fàn wéi)更廣,京滬更強調(qiáng diào)“高端”。

國家行政學院教授汪玉凱認為,上海的人口矛盾在全國最為嚴峻,新的積分落戶體系是根據(jù)上海定位提出的。如首都不能發(fā)展低端產業(yè),因此方案(fāng àn)中,在低端產業(yè)就業(yè)減分；同時,為了實現(xiàn)人口疏解,對于人口流向也設置了加減分指標。

記者調查發(fā)現(xiàn),事實上,不管積分多少,最終是否能落戶取決于政府提出的分數(shù)線,而實際上則是由政府控制（control)的落戶總數(shù)來決定的。留學生落戶上?！币约暗谑龡l“公民遷移，從到達遷入地的時候起，城市在三日以內，農村在十日以內，由本人或者戶主持遷移證件向戶口登記機關申報遷入登記，繳銷遷移證件”的規(guī)定進行。各地每年積分落戶指標總量均由政府動態(tài)掌握,積分分值政策和落戶分數(shù)線并非長期固定。比如,上海和上海每年都會調整積分政策。上海的征求意見稿也提出,市政府將根據(jù)年度人口調控（釋義：調節(jié)、控制）情況,每年向社會公布落戶分數(shù)線,積分落戶每年都需申請一次。

此外,記者發(fā)現(xiàn),盡管多個城市表示將對積分排名（Ranking）和最終獲得落戶資格的個人進行公示,但是目前鮮有對積分分數(shù)線作出的說明以及獲得落戶資格個人積分數(shù)值的公開。

對此,深圳大學管理學院教授肖俊認為,北上廣深等超大城市現(xiàn)行積分落戶政策反映了城市的發(fā)展特性和面臨的發(fā)展難題。但盡管如此,政府對于積分落戶具體實施和政策調整過程還應該更加透明,避免積分體系、指標數(shù)量、分數(shù)線的人為調整可能產生公眾疑慮與權力尋租。

戶籍政策有序放開與城市規(guī)劃疏解需同時進行

在北上廣深積分落戶政策相繼出臺的同時,12月12日國務院出臺的《居住證暫行條例》明確提出非戶籍人口在居住地享有義務教育(Education)、基本公共就業(yè)服務等九項基本公共服務,以及辦理出入境證件、機動車登記等七項便利。

專家提出,一方面,應利用積分落戶政策積極落實對流動人口的“同城待遇”。胡剛說,例如,對于上海、深圳等城市積分體系應用范圍(fàn wéi)較廣的特點,對一些特殊的人群如年限長的熟練產業(yè)工人——有的已經在城市工作了幾十年,政府應該加大力度幫助他們落戶的力度。

另一方面,積分落戶需要居住證政策的配合,防止積分落戶申請者“千軍萬馬過獨木橋”。公安部相關(related)負責人2014年曾表示,居住證制度是一個過渡性的制度安排,就是為了建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制,解決那些已經在城鎮(zhèn)就業(yè)居住但未落戶的農業(yè)轉移人口及其他常住人口在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等方面的實際困難。雖然目前國內超大城市實現(xiàn)戶籍人口與非戶籍人口完全同城待遇仍有難度,但推進城鎮(zhèn)基本公共服務和便利常住人口全覆蓋仍是各級政府的目標。

此外,暨南大學管理(guǎn lǐ)學院教授胡剛認為,在中國城鎮(zhèn)化道路的過程(guò chéng)中,人口還將繼續(xù)保持向超大城市集聚的態(tài)勢。上海留學生落戶向原住所地戶口登記機關申報遷出登記，領取遷移證件，注銷戶口。然后按照第十三條的規(guī)定，在三日內持遷移證件向戶口登記機關申報遷入登記。在這種情況(Condition)下,人口調控與戶籍政策的有序放開要同時推進,不能偏廢。

“目前,一線大城市如果完全放開落戶,資源與管理(guǎn lǐ)還難以承受。因此,優(yōu)化區(qū)域經濟(jīng jì)規(guī)劃與布局設計,最大化減少地區(qū)間的社會經濟發(fā)展落差,是解決‘大城市病’以及推動公民平等自由遷徙的根本解決之道?！焙鷦傉f。