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居住證能否成為中國戶籍制度改革的敲門磚?這取決于附著其上的公共服務(wù)成色幾何。

近日,國家發(fā)改委相關(guān)人士表示,目前全國已有28個(gè)省出臺(tái)了戶籍制度改革的具體方案,下一步將在年內(nèi)全面落實(shí)居住證制度。經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)進(jìn)一步獲悉,按照國家發(fā)改委等方面的規(guī)劃,在“十三五”期間,全國大約將有2億城市外來人口將領(lǐng)到居住證。
接近國家發(fā)改委的專家告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào),國家發(fā)改委正在會(huì)同有關(guān)部門,督促各省市嚴(yán)格遵照國務(wù)院頒布的《居住證暫行條例》規(guī)定出臺(tái)本地的居住證管理辦法,絕不能在具體落實(shí)中打折扣。
自去年12月國務(wù)院頒布《條例》以來,已經(jīng)有河北、吉林、天津、江西、甘肅等多個(gè)省市相繼出臺(tái)并實(shí)施了本地居住證具體實(shí)施辦法。對(duì)照來看,各省的居住證制度與國家版的《條例》相比,提供的公共服務(wù)和便利的范圍均有不同程度擴(kuò)大。
但下一步要建立、完善居住證制度體系,還涉及到與教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)、財(cái)力保障等相關(guān)領(lǐng)域改革的銜接。上述專家稱,這需要國家發(fā)改委甚至更高層強(qiáng)有力的推動(dòng)。
管理流動(dòng)人口
一位接近國家發(fā)改委的專家對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)說,實(shí)施居住證管理最主要的目的,就是通過居住證登記的方式對(duì)城市流動(dòng)人口進(jìn)行管理,再往深里講,是想通過建立居住證制度來逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化,以實(shí)現(xiàn)“十三五”規(guī)劃綱要提出的戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%的目標(biāo)。
按照國家發(fā)改委掌握的數(shù)據(jù),目前全國戶籍人口城鎮(zhèn)化率大約是40%,到“十三五”期末,要提高5個(gè)百分點(diǎn)的人口城鎮(zhèn)化率,相當(dāng)于就要有1億人在城鎮(zhèn)落戶,也就是真正轉(zhuǎn)為城市居民的戶口。留學(xué)生落戶政策
國家發(fā)改委進(jìn)一步測(cè)算的數(shù)據(jù)顯示,到2020年,在1億人落戶城鎮(zhèn)之外,城市中大約還會(huì)有2億的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口需要安置。有關(guān)部門決定今年全面落實(shí)居住證制度,實(shí)際上就是對(duì)這部分城市流動(dòng)人口進(jìn)行管理。
中國社會(huì)科學(xué)院社會(huì)政策研究中心秘書長唐鈞對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示,按照前述《條例》中第三條規(guī)定,居住證是持證人在居住地居住、作為常住人口享受基本公共服務(wù)和便利、申請(qǐng)登記常住戶口的“證明”,因此,并不能確保申領(lǐng)了居住證,持證人就能與當(dāng)?shù)厥忻褚粯?真正享受到同等的基本公共服務(wù)權(quán)利。
唐鈞進(jìn)一步分析稱,現(xiàn)在中國的很多大城市、尤其是特大城市都在筑“土圍子”,在戶籍政策、人口政策上想“割據(jù)一方”,都是想方設(shè)法要把所謂的“低素質(zhì)人口”排擠出去,預(yù)計(jì)這將會(huì)影響到居住證制度的有效實(shí)施。上海海歸落戶
對(duì)此,前述接近國家發(fā)改委的專家告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào),目前河北、江西等多個(gè)省市已經(jīng)相繼出臺(tái)了本地居住證管理辦法,從整體上來看,雖然各地居住證“含金量”有所差異,但與《條例》中的規(guī)定相比,其提供的公共服務(wù)和便利的范圍均有不同程度擴(kuò)大。
比如,《條例》規(guī)定,居住證持有人可以享受6項(xiàng)基本公共服務(wù)、7項(xiàng)辦事便利;河北省方面相對(duì)應(yīng)的規(guī)定是:居住證持有人可享受8項(xiàng)基本公共服務(wù)、8項(xiàng)辦事便利;江西省的規(guī)定是:居住證持有人可享受7項(xiàng)基本公共服務(wù)、8項(xiàng)辦事便利等。
對(duì)于下一步各地大力推進(jìn)的居住證制度,絕大部分專家認(rèn)為是戶改的突破口。比如全國人大財(cái)經(jīng)委副主任委員、民建中央副主席辜勝阻對(duì)這項(xiàng)改革就很樂觀,認(rèn)為居住證是一種普惠制度,對(duì)于大城市,特別是北上廣這種特大城市,可以靠居住證制度倒逼城市政府為外來人口做好基本公共服務(wù)配置;中國社科院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所副所長張車偉則表示,由于戶籍制度改革無法一步到位,通過設(shè)立門檻并不高的居住證制度,將使中國朝著實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化邁出重要一步。
不過,也有專家對(duì)推廣居住證的作用持不同的態(tài)度。中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)研究員李昌平認(rèn)為,從暫住證轉(zhuǎn)變?yōu)榫幼∽C,仍然是“換湯不換藥”,背后的實(shí)質(zhì)問題還是附著于戶籍上的福利待遇存在較大差別,唯有破除戶籍藩籬,消除地域福利待遇差別,才能真正解決城市流動(dòng)人口管理問題。
戶改權(quán)宜之舉
國務(wù)院文件首次提出在全國范圍內(nèi)實(shí)行居住證制度,但在此之后,國家發(fā)改委、公安部等方面推動(dòng)實(shí)施居住證制度的進(jìn)展一直很緩慢
據(jù)前述接近國家發(fā)改委專家介紹,早在2002年,上海市就開始實(shí)施居住證制度,居住證申請(qǐng)對(duì)象為本科以上學(xué)歷或者具有特殊才能的國內(nèi)外人員,之后,為了吸引高技術(shù)人才,該項(xiàng)制度也陸續(xù)在深圳、、武漢、西安等大城市,以及一些中型城市逐步推行。
隨著越來越多的城市推行居住證,中央也逐步認(rèn)可了居住證制度的優(yōu)勢(shì)?，F(xiàn)在有關(guān)部門希望通過居住證制度作為戶籍改革的過渡性政策,建立與居住年限、參與社保繳費(fèi)等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制,直至實(shí)現(xiàn)戶改的最終目標(biāo)——剝離戶籍承載的各種福利待遇,回歸管理住戶人口基本信息的戶籍制度本位。
在實(shí)施居住證制度之后,從享受的福利待遇上看,持有居住證和擁有城市戶口之間的差距還是差了一大截。留學(xué)生落戶上海唐鈞、李昌平等認(rèn)為,實(shí)際上這還是存在身份歧視。前述接近國家發(fā)改委的專家對(duì)此的解釋是,居住證制度只是戶籍改革、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的權(quán)宜之舉,但在中國目前的情況下,既定戶籍制度不可能短期內(nèi)完全廢除,因此實(shí)施居住證制度,并且以積分落戶作為一個(gè)過渡的措施,還是十分必要的
中國人民公安大學(xué)治安學(xué)院教授伍先江也認(rèn)為,在各地實(shí)施居住證制度中,一拿到居住證就完全享受城市福利也是不現(xiàn)實(shí)的,各地可以結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)際情況,不斷創(chuàng)造條件逐步實(shí)現(xiàn)。因此,下一步推進(jìn)居住證制度,還涉及到與教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)、財(cái)力保障等相關(guān)領(lǐng)域改革的銜接。
前述接近國家發(fā)改委的專家告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào),這些方面,中央層面已經(jīng)對(duì)此作出一系列安排,比如,在義務(wù)教育方面,按照相關(guān)政策,從今年1月1日起,中國將建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制,其中最大的亮點(diǎn),就是“錢隨人走”,核算下來,大約會(huì)有1300萬進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女直接受益。