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居住證能否成為中國戶籍制度改革的敲門磚?這取決于附著其上的公共服務成色幾何。

近日,國家發(fā)改委相關人士表示,目前全國已有28個省出臺了戶籍制度改革的具體方案,下一步將在年內全面落實居住證制度。經濟觀察報進一步獲悉,按照國家發(fā)改委等方面的規(guī)劃,在“十三五”期間,全國大約將有2億城市外來人口將領到居住證。
接近國家發(fā)改委的專家告訴經濟觀察報,國家發(fā)改委正在會同有關部門,督促各省市嚴格遵照國務院頒布的《居住證暫行條例》規(guī)定出臺本地的居住證管理辦法,絕不能在具體落實中打折扣。留學生落戶中介
自去年12月國務院頒布《條例》以來,已經有河北、吉林、天津、江西、甘肅等多個省市相繼出臺并實施了本地居住證具體實施辦法。對照來看,各省的居住證制度與國家版的《條例》相比,提供的公共服務和便利的范圍均有不同程度擴大。
但下一步要建立、完善居住證制度體系,還涉及到與教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障、農村產權、財力保障等相關領域改革的銜接。上述專家稱,這需要國家發(fā)改委甚至更高層強有力的推動。
管理流動人口
一位接近國家發(fā)改委的專家對經濟觀察報說,實施居住證管理最主要的目的,就是通過居住證登記的方式對城市流動人口進行管理,再往深里講,是想通過建立居住證制度來逐步實現(xiàn)農民工市民化,以實現(xiàn)“十三五”規(guī)劃綱要提出的戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到45%的目標。
按照國家發(fā)改委掌握的數(shù)據,目前全國戶籍人口城鎮(zhèn)化率大約是40%,到“十三五”期末,要提高5個百分點的人口城鎮(zhèn)化率,相當于就要有1億人在城鎮(zhèn)落戶,也就是真正轉為城市居民的戶口。
國家發(fā)改委進一步測算的數(shù)據顯示,到2020年,在1億人落戶城鎮(zhèn)之外,城市中大約還會有2億的農業(yè)轉移人口需要安置。上海海歸落戶有關部門決定今年全面落實居住證制度,實際上就是對這部分城市流動人口進行管理。
中國社會科學院社會政策研究中心秘書長唐鈞對經濟觀察報表示,按照前述《條例》中第三條規(guī)定,居住證是持證人在居住地居住、作為常住人口享受基本公共服務和便利、申請登記常住戶口的“證明”,因此,并不能確保申領了居住證,持證人就能與當?shù)厥忻褚粯?真正享受到同等的基本公共服務權利。
唐鈞進一步分析稱,現(xiàn)在中國的很多大城市、尤其是特大城市都在筑“土圍子”,在戶籍政策、人口政策上想“割據一方”,都是想方設法要把所謂的“低素質人口”排擠出去,預計這將會影響到居住證制度的有效實施。
對此,前述接近國家發(fā)改委的專家告訴經濟觀察報,目前河北、江西等多個省市已經相繼出臺了本地居住證管理辦法,從整體上來看,雖然各地居住證“含金量”有所差異,但與《條例》中的規(guī)定相比,其提供的公共服務和便利的范圍均有不同程度擴大。上海留學生落戶
比如,《條例》規(guī)定,居住證持有人可以享受6項基本公共服務、7項辦事便利;河北省方面相對應的規(guī)定是:居住證持有人可享受8項基本公共服務、8項辦事便利;江西省的規(guī)定是:居住證持有人可享受7項基本公共服務、8項辦事便利等。
對于下一步各地大力推進的居住證制度,絕大部分專家認為是戶改的突破口。比如全國人大財經委副主任委員、民建中央副主席辜勝阻對這項改革就很樂觀,認為居住證是一種普惠制度,對于大城市,特別是北上廣這種特大城市,可以靠居住證制度倒逼城市政府為外來人口做好基本公共服務配置;中國社科院人口與勞動經濟研究所副所長張車偉則表示,由于戶籍制度改革無法一步到位,通過設立門檻并不高的居住證制度,將使中國朝著實現(xiàn)基本公共服務均等化邁出重要一步。
不過,也有專家對推廣居住證的作用持不同的態(tài)度。中國經濟體制改革研究會研究員李昌平認為,從暫住證轉變?yōu)榫幼∽C,仍然是“換湯不換藥”,背后的實質問題還是附著于戶籍上的福利待遇存在較大差別,唯有破除戶籍藩籬,消除地域福利待遇差別,才能真正解決城市流動人口管理問題。
戶改權宜之舉
2010年5月,國務院文件首次提出在全國范圍內實行居住證制度,但在此之后,國家發(fā)改委、公安部等方面推動實施居住證制度的進展一直很緩慢。
據前述接近國家發(fā)改委專家介紹,早在2002年,上海市就開始實施居住證制度,居住證申請對象為本科以上學歷或者具有特殊才能的國內外人員,之后,為了吸引高技術人才,該項制度也陸續(xù)在深圳、、武漢、西安等大城市,以及一些中型城市逐步推行。
隨著越來越多的城市推行居住證,中央也逐步認可了居住證制度的優(yōu)勢?，F(xiàn)在有關部門希望通過居住證制度作為戶籍改革的過渡性政策,建立與居住年限、參與社保繳費等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制,直至實現(xiàn)戶改的最終目標——剝離戶籍承載的各種福利待遇,回歸管理住戶人口基本信息的戶籍制度本位。
在實施居住證制度之后,從享受的福利待遇上看,持有居住證和擁有城市戶口之間的差距還是差了一大截。唐鈞、李昌平等認為,實際上這還是存在身份歧視。前述接近國家發(fā)改委的專家對此的解釋是,居住證制度只是戶籍改革、城鎮(zhèn)化進程中的權宜之舉,但在中國目前的情況下,既定戶籍制度不可能短期內完全廢除,因此實施居住證制度,并且以積分落戶作為一個過渡的措施,還是十分必要的。
中國人民公安大學治安學院教授伍先江也認為,在各地實施居住證制度中,一拿到居住證就完全享受城市福利也是不現(xiàn)實的,各地可以結合經濟社會實際情況,不斷創(chuàng)造條件逐步實現(xiàn)。因此,下一步推進居住證制度,還涉及到與教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障、農村產權、財力保障等相關領域改革的銜接。
前述接近國家發(fā)改委的專家告訴經濟觀察報,這些方面,中央層面已經對此作出一系列安排,比如,在義務教育方面,按照相關政策,從今年1月1日起,中國將建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的義務教育經費保障機制,其中最大的亮點,就是“錢隨人走”,核算下來,大約會有1300萬進城務工人員隨遷子女直接受益。